特色小镇用地解决方案：特色小镇的土地需求、土地政策集成、特色小镇如何落地等

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特色小镇建设中的用地解决方案

特色小镇终归是要建在土地上的，不可能飘在空中！

2016年的7月份，住房和城乡建设部、国家发改委和财政部印发《关于开展特色小镇培育工作的通知》，有力推动了特色小镇建设。现在，特色小镇在我国已然成为万亿元级别的产业新风口，伴随的风险也不小。其中一项很大的风险是落地问题。无论小镇策划多么奇妙、规划多么精美、故事讲的多么美好，不能落地一切都等于零。无论是哪种类型的小镇，都不可能飘在空中，最终得落到土地上。

就需求端而言，特色小镇作为新生事物，对土地的需求与以往其他建设项目有所不同；就政策供给端而言，土地政策很多，集成应用的空间很大。但是，目前还缺乏专门针对特色小镇的政策，供需对接不易。特色小镇建设用地如何落实，始终是特色小镇建设过程中无法回避的问题。

一、特色小镇“特、新”对土地有不同需求  

特色小镇特别的土地需求，来自其“特”与“新”的特质。

建设特色小镇，重在一个“特”字，需要能突出自身特色的精准定位，并明确其规划、建设、运营和投资主体。只留足城镇发展空间是不够的，要以产业为重点，明确其重点产业和辅助产业；不只是建设好就了事，后期产业运营非常重要。它不是什么房地产开发项目，而是特色鲜明、产业发展、绿色生态、美丽宜居的小镇综合体，需要细分结构和组团，应重视打造独特的风貌，突出美丽人居环境和文化内涵。

从类型来看，特色小镇主要有产业型和文化旅游型两种，也有两者融合的“产业+文化旅游型”。产业型小镇可以细分为工业小镇、农业小镇、体育小镇、工业遗产小镇、矿山小镇和田园小镇等等。怎么来围绕这个主体产业做都有很多不同，对土地的要求也不同。另外，按区位分，有单点布局的，但更多的特色小镇依托大中城市或者交通节点布局。不同的主体产业、不同的区位，对土地的要求也有所不同。

第三从现在各地打造小镇的各种情形来看，大概可以归为六种：锦上添花型、顺势而为型、点石成金型、无中生有型，还有可有可无型和赔地赔钱型。如果是后两种就不要去搞，因为得不偿失。不同类型特色小镇对土地的需求也各不同。

二、土地政策集成空间很大

土地管理涉及的法律、法规、政策较多，同一个问题的相关规定往往散见于不同的法规和政策文件之中；同时，不同小镇有不同的特点，对用地要求也不同。特色小镇建设运营过程中往往不同程度地存在对相应土地政策“不了解、不会用、不敢用和懒得用”等问题，特别是一些低级错误，降低了依法解决特色小镇发展用地的保障能力，甚至人为增加了违法用地。所以单看一个文件不行，需要把这些政策法规文件梳理起来，集成起来，构建特色小镇的土地政策空间。

首先，从土地政策大的方面看，一是耕地保护与土地用途管制制度，规划划定建设用地、农用地和未利用地，要求严格控制建设占用耕地等农用地，建设占用农用地必须依法批准；二是集约节约用地制度，要求土地综合利用，提高土地利用率；三是生态保护，要求建设融入山水林天湖，构建田园综合体；四是要集成土地政策，梳理形成建设项目用地解决方案

具体到土地政策梳理集成，就是要把所有涉及到土地利用的法律法规政策文件梳理、集成，同时结合项目的性质、特点、用地需求，加强用地策划，来研究提出各类项目的用地解决方案。这些解决方案可以梳理出三十多种：

方案之一：使用存量国有建设用地，又可分为五种：1．批准使用：市政道路、公园、绿地、广场等属于公共用地，办理批准使用手续，即批准用于建设市政道路等，可以发建设用地批准书，但不用发划拨决定书或出让合同等。这些用地在土地登记时也是只登记不发证。需要注意区分建设单位、管理单位与土地使用权人的不同。2．国有土地划拨--行政方式。3．国有土地使用权出让：协议或招拍挂方式。4．国有土地租赁：协议或招拍挂 。5．国有土地使用权作价出资或入股：协议方式。除批准使用和划拨外，其他三种方式属于有偿使用方式。在有偿使用方式中，出让和国有土地租赁的具体配置方式包括协议、招标、拍卖、挂牌四种，作价出资或入股因有明确的使用者，只能通过协议方式配置

方案之二：圈内农用地办理转用、征收手续后依法提供给具体项目：土地利用总体规划把所有的土地划分为了建设用地、农用地和未利用地，土地利用总体规划所确定的城市村镇建设用地，叫圈内用地。为实施规划，需要占用土地利用总体规划确定的城镇村庄建设用地范围内土地，涉及农用地的，应当办理农用地转用审批手续，涉及集体所有土地的，应当办理土地征收审批手续。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地由市、县人民政府批准，由市、县国土资源部门依法供应。

方案之三：圈外单独选址建设项目用地 ：能源、交通、水利、矿山、军事设施等建设项目确需使用土地利用总体规划确定的城镇村庄建设用地范围外土地的，经批准可以在圈外单独选址建设。涉及农用地的，应当办理农用地转用审批手续；涉及集体所有土地的，应当办理土地征收审批手续；土地供应方案在办理农用地转用和土地征收时一并批准。

方案之四：建设项目使用国有农用地 :建设需要使用国有农用地的，应当在办理农用地转用审批手续转为国有建设用地后，依法办理供应手续，不用办理征收手续。

方案之五：建设项目直接使用集体建设用地: 简单梳理起来，六种情况下，可以使用集体建设用地：

1.乡镇村公益事业、公共设施用地可以使用集体土地；

2.村民住宅可以使用集体土地；

3.集体经济组织兴办企业或者与其他单位、个人以土地使用权入股、联营等形式共同举办企业的，可以使用集体建设用地；

4.以集体经济组织为主体或者以建设用地使用权作价出资入股、联营与其他企业共同或合作开发建设公租房、乡村休闲旅游养老等产业和农村三产融合发展，也可利用集体建设用地；

5.在33个试点县，集体建设用地使用权可以出让、租赁、作价出资或入股用于商品住宅以外的经营性项目使用；

6.返乡下乡创业人员，可依托自有和闲置农房院落发展农家乐；可以通过租赁农民房屋，或与拥有合法宅基地、农房的当地农户合作改建自住房，解决返乡下乡创业人员住房问题。

方案之六：建设项目使用国有未利用地：土地利用总体规划确定的国有未利用地可以作为建设用地使用，即建设项目可以使用规划国有未利用地，不需修改规划，也不用办理转用和征收手续 ，直接批准用地。

方案之七：建设项目使用集体未利用地：1.直接作为集体建设用地使用（参见之五）；2.国家建设项目使用集体未利用地的，应当办理土地征收审批手续后依法供地（不需要办理农用地转用手续，已经为建设用地不需要用地计划指标，不缴纳新增费和耕地开垦费）。

方案之八：设施农用地 ：设施农用地是指设施农业项目区域内直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地、附属设施用地和配套设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。设施农业项目不同于一般的建设项目，其用地也不同于一般建设项目用地，符合要求的设施农用地不属于建设用地，按农用地进行管理，不需办理农用地转用审批手续，不作为新增建设用地管理。附属设施和配套设施用地有一定比例限制。

设施农用地不包括以下用地：经营性粮食存储、加工和农机农资存放、维修场所；以农业为依托的休闲观光度假场所、各类庄园、酒庄、农家乐；以及各类农业园区中涉及建设永久性餐饮、住宿、会议、大型停车场、工厂化农产品加工、展销等用地。

方案之九：结合土地整治、村庄整治安排用地：土地整治是对项目区内田、水、路、林、村等的综合整治和统一安排，必然涉及到项目区内各业用地的重新布局、安排和产权调整。土地整治规划方案中包含了整治后的土地产权调整和各类项目用地调整。（地类调整和供地安排）。土地整治实施规划经批准后，应当依据经批准的实施规划，相应调整项目区内各类用地产权和地类，直接为项目区内原用地单位整治后的用地办理相应用地手续，不再办理农用地转用审批手续，也不占用土地利用年度计划指标。安排原用地者用地后的剩余部分，应当依法办理供地手续。

方案之十：使用增减挂钩项目建新区用地：视同建设用地。

方案之十一：农业项目使用国有农用地：承包经营、承包经营权流转、仍由农场职工按要求耕种。

方案之十二：农业项目使用集体农用地：承包经营、承包经营权流转、四荒地拍卖、仍由原农户按要求种植。

方案之十三：使用四荒地等未利用地 ：四荒地：荒山、荒沟、荒丘、荒滩 ；使用方式：承包经营、四荒地拍卖、流转；使用年限：最长50年；使用方向：开荒造林、治沙改土以及休闲农业、设施农业等，用于非农业建设需要审批。

方案之十三----之三十一：

14.填海造地 ；

15.抢险救灾用地 ；

16.临时用地；

17.先行用地；

18.一般采矿用地 ；

19.石油天然气钻采及配套用地；

20.闲置地处置与利用；

21.工矿废弃地利用或复垦置换 ；

22.低效地再开发利用；

23.农村三项建设使用圈内农用地的，应当先行办理农用地转用手续，转为集体建设用地后，再由县市人民政府批准使用。

24.农村道路用地：符合条件的农村道路用地属于农用地，不属于建设用地，不办理农用地转用手续，不占建设用地指标。

25.农田水利设施用地。主要用于农田灌溉和群众生活水源的坑塘、水库、沟渠和河道等。属于农用地，不属于建设用地，不纳入农用地转用范围，不占建设用地指标。

26地质灾害治理工程用地：按照地质灾害治理项目办理项目审批手续，不办理征收、转用手续，不占用指标，但应当足额安置补偿。

27.管线用地：地役权

28.利用低丘缓坡用地政策

29.光伏用地

30.新产业、新业态用地

31.农村党建、医疗、图书、体育等配套用地的解决

……

此外，还可以通过市场解决项目用地：

1.以转让方式取得土地使用权.

2.以股权转让方式取得目标公司控制权，进而实现开发利用目标土地的目的.

3.以合作开发方式开发利用目标土地.

4.原有建设用地地依法改变用途等土地使用条件后,用作发展项目用地.

5.原有建设用地办理出让、租赁等有偿用地手续后，用作发展项目用地。

……

可以看出，土地政策梳理集成可以形成了很多种用地解决方案，政策应用空间很大，不管是搞房地产开发、搞工业建设项目，还是搞特色小镇建设，如果不懂土地政策集成应用，会错失很多的机会，增加很多工作难度和开发成本。

三、特色小镇该如何落地？

特色小镇落地，需要将散见于不同法规和政策文件中的土地政策集成起来，与小镇的具体用地需求对接。

一要纠正特色小镇用地误区

做好小镇用地需求与现有土地政策的对接，不能停留在房地产开发项目怎么拿地的角度上，需要纠正一系列不正确的观念。

需要明确的是：

◆不是所有的土地都能用于特色小镇建设！

◆特色小镇可以通过多种用地方式落地，不是所有的小镇用地都必须是国有土地！

◆不是所有的小镇用地都必须是新增建设用地！

◆不是所有的小镇用地都必须是建设用地！

◆ 不是所有的小镇用地都需要项目投资建设运营方自持！

◆不是所有的小镇用地都必须一次性取得！

◆不是所有的小镇用地都要办理出让手续！

◆不是所有的小镇用地都必须招拍挂取得！

……

二要在小镇建设的各个环节活用土地政策

特色小镇用地供需对接的过程中，在特色小镇的策划、选址、规划、土地取得、建设和运营各个环节上都要正确理解和集成应用土地政策，结合特色小镇的类型、特点，各类用地的需求以及开发的进度，对第二部分梳理出来的土地政策再集成再应用，形成特色小镇用地具体解决方案。

首先，在策划定位环节，除了考虑产业、区位、原有资源等因素，还要考虑土地和环境生态等资源约束，应当充分利用原有建设用地、原有建筑、地形地貌和传统风貌，注意保留老街区风貌，切不可大拆大建。在土地资源和生态环境约束紧张的地区，策划定位选择产业时，要注意排除那些需要大量土地资源、大量新建设和较大环境容量的产业。

第二，在选址环节，特色小镇选址不可任性，现在的资源环境约束越来越严，要注意回避各类禁区：

1.永久基本农田保护区×，按照政策规定，永久级的农田保护一经划定，不得占用，特定的重大项目需要占用必须报国务院批准。

2.各类自然保护区×

3.土地利用总体规划确定的禁止建设区×

特色小镇的永久建设用地部分，应当选址在原有建设用地、土地利用总体规划确定的建设用地区或有条件建设用地区，或者有可能通过规划调整为建设用地的区域。

第三，在规划环节 ，要注意：

◆特色小镇多采用组团式布局，应尽量细分组团和街区；

◆特色小镇的非建设用地部分，如绿化景观用地、休闲农业、设施农业、种植区域、水域等不改变农用地性质的部分，可以布局在土地利用总体规划确定的农用地区或未利用地区域；

◆永久建设用地部分，应当规划布局建设用地区域。

第四，用地取得环节：要根据各类用地特点，集成应用土地政策。特色小镇用地往往既涉及到国有土地也涉及到集体土地；既涉及建设用地也涉及保留农用地性质的景观、绿化、田园用地；既涉及到新增建设用地，也涉及到存量建设用地；既涉及到传统产业用地，也涉及到大量新产业新业态用地；既涉及到一次性取得用地，也涉及到分期取得用地；既涉及到招拍挂出让方式取得土地，也涉及到批准使用、划拨、租赁、作价出资、入股、联营、合作、承包经营、流转等方式取得用地；… …因此，在土地取得环节，不能单向思维，不能只寄希望于一种或两种用地模式，应当根据特色小镇的类型、产业特点、分区用途等，对第二部分的各项用地政策要再集成和灵活运用，有针对性提出各类用地的具体解决方案。

特色小镇用地量大、建设周期长，一般不能一次性报批，应当根据小镇规划和建设进展，分期、分区域、分用途、分期安排建设用地指标；小镇内部往往存在用地性质不同的区块，对此可以分区、分类、分期办理用地手续，例如：绿色景观、休闲农业等仍保留农用地性质的部分，土地可以采用承包经营权流转或仍由农户种植的方式；特色小镇建设中涉及的农村道路、设施农业和农用水利设施用地，可以办理设施农用地手续，不占用建设用地指标，也不办理农用地转用手续；符合相关条件的，可以使用集体建设用地等。

1.特色小镇用地量大、建设周期长，一般不能一次性报批，应当根据特色小镇规划和建设进展分期、分区域、分用途安排建设用地指标；

2.特色小镇内部往往存在用地性质不同的区块，对此可以分区、分类、分期办理用地手续，例如，绿色景观、田园风光、河流、湖泊水面、休闲农业、设施农业、种植等仍保留农用地性质的部分，不占用规划建设用地规模和建设用地指标，不办理农用地转用手续，可以继续保留农用地性质，土地可以采用承包经营权流转或仍由农户种植方式；特色小镇涉及的农村道路、设施农业和农用水利设施用地，可以办理设施农用地手续，不作为建设用地，不占用建设用地指标，也不办理农用地转用手续；符合条件可以使用集体建设用地等。

3.值得特别注意的是，对于特色小镇建设往往涉及新产业用地，此前国家已经推出了很多新产业用地鼓励政策，可用于特色小镇建设：

应当合理确定地类。针对新产业、新业态呈现的产学研用联动融合、多种用地类型混合的特点，属于产品加工制造、高端装备修理的项目，可按工业用途落实用地；属于研发设计、勘察、检验检测、技术推广、环境评估与监测的项目，可按科教用途落实用地；属于水资源循环利用与节水、新能源发电运营维护、环境保护及污染治理中的排水、供电及污水、废物收集、贮存、利用、处理以及通信设施的项目，可按公用设施用途落实用地；属于下一代信息网络产业（通信设施除外）、新型信息技术服务、电子商务服务等经营服务项目，可按商服用途落实用地。

允许采用配建方式供地。对新能源汽车充电设施、移动通信基站、分布式光伏发电设施、社区养老（医疗、体育、文化）服务设施、电影院（影厅）、旅游厕所等布点分散、单体规模小的新产业配套基础设施，可采取配建方式供地。

采用招标拍卖挂牌方式供地时，允许合理设置前置条件。出让新产业用地依法须以招标拍卖挂牌方式供应的，在公平、公正、不排除多个市场主体竞争的前提下，可将投资和产业主管部门提出的产业类型、生产技术、产业标准、产品品质要求作为土地供应前置条件。

允许土地用途兼容复合利用。新产业新业态发展中工业用地、科教用地兼容相关用途设施建筑面积不超过15%的，可仍按工业、科教用途管理。

允许按主用途确定供地方式。对同一宗土地上兼容两种以上用途的，应确定主用途并依据主用途确定供应方式。

可以通过竞争方式，合并确定项目投资主体和用地者。对于政府和社会资本合作实施的项目建设、确定新建铁路项目投资主体和土地综合开发权人等，可以合并确定项目投资主体和土地使用权人。

符合条件项目允许以作价出资（入股）方式新供建设用地。对于政府投资建设不以营利为目的、具有公益性质的农产品批发市场等项目、采取政府和社会资本合作模式建设的公共服务项目等，支持以国有建设用地使用权作价出资或者入股的方式提供土地。

鼓励以地役权方式使用土地。布设新能源汽车充电设施、无线通信基站、分布式光伏发电设施等小型设施的，鼓励以地役权方式解决用地。

对于新产业、新业态利用存量土地资源的，国家还有其他鼓励政策：

对因搬迁改造被收回原国有土地使用权的企业，经批准可采取协议出让方式，按土地使用标准为其安排同类用途用地；传统工业企业转为先进制造业企业，以及利用存量房产进行制造业与文化创意、科技服务业融合发展的，可继续按原用途和土地权利类型使用土地；原制造业企业和科研机构整体或部分转型、转制成立独立法人实体，从事研发设计、勘察、科技成果转化转移、信息技术服务和软件研发及知识产权、综合科技、节能环保等经营服务的，在过渡期内可继续按原用途和土地权利类型使用土地。

对于互联网行业，依托国家实验室、重点实验室、工程实验室、工程（技术）研究中心构建的开放共享互动创新网络平台，利用现有建设用地建设的产学研结合的实验基地、共性技术研发平台、产业创新中心，可继续保持土地原用途和权利类型不变；在不改变用地主体、规划条件的前提下，开发互联网信息资源，利用存量房产、土地资源发展新业态、创新商业模式、开展线上线下融合业务的，过渡期内可继续按原用途和土地权利类型使用土地；各类市场主体利用存量房产、土地资源发展线上线下互动业务的，可在5年内保持土地原用途、权利类型不变。兴办健康服务业或从事文化创意和设计服务，利用存量房产、原有土地在符合城乡规划前提下土地用途和使用权人可暂不变更等。

第五，在建设运营环节，需要注意：

1.可能涉及临时用地、先行用地等；

2.建设运营期间保持用地合理、合法状态，保证建设运营平稳有序进行。

总之，应当根据特色小镇的特点和实际需要，正确理解和集成应用土地政策，综合形成具体的用地解决方案。